发展全域旅游要找准关键突破口

要把全域旅游放在中国深化改革的大背景下去认识，要把全域旅游放在旅游业引领带动社会经济全面发展的角度去认识。由于是更高层次的发展理念，就必须站在全局角度看待旅游业，这对地方发展全域旅游提出了更高的要求

我国改革进入深水区，深化改革怎么改，改什么，从哪里入手？这是当前面临的重大问题。改革进入深化关键期后，我们发现其难度与1978年启动改革时非常相似。当时，我国经过长期计划经济体制，形成了各种生产要素的严重固化，各种要素被死死地绑定在被称为“单位”的组织上，难以流动；改革开放近40年来，逐渐形成各级政府部门对社会经济的管理固化，且相互切割，制约了社会经济的全面发展。在这个背景下，选择一个关联带动性强的优势产业，率先突破现有体制机制等各方面的制约，带动社会经济全面发展是深化改革的重要步骤。旅游业作为一个关联带动性强、内部制约少、市场化程度高的产业部门，自然成为我国深化改革的破冰产业。因此，国务院2014年31号文提出了旅游业改革发展的问题。然而，在长期固化的管理模式下，一个产业部门要全面突破现有体制机制以及各部门长期形成的固化管理方式难度是相当大的。

我国改革开放的历史经验表明，自上而下的全面改革，只有与自下而上的改革相结合才能真正打破不合理的体制机制。20世纪70年代末的改革，正是总设计师邓小平同志敏感地抓住小岗村那18个鲜红的手印，要求分田到户的基层动力，启动了联产承包责任制，实现了改革的率先起步，打破了计划经济的坚冰。

当前，旅游业的基层动力十足，乡村旅游、山地旅游等特色旅游如星星之火。然而，地方政府每每由于土地、道路、规划审批等制约眼看着具有市场前景的旅游项目不能落地；有创意的项目由于小额贷款、项目审批等限制难以实施；旅游者则由于道路等公共服务，甚至厕所的制约不能到心仪的地点旅游；原住民眼巴巴看着优美的风光，低头耕种那几乎没有回报的三分薄地，不知美丽的风景才是他们最大的财富。在这个关键节点上，如何给基层信心，释放基层的活力，让基层的改革呼应全面深化改革是实现31号文提出的旅游业改革发展的关键一步。

正是在这个大背景下，国家旅游局提出了全域旅游的概念：全域旅游是指在一定区域内，以旅游业为优势产业，通过对区域内经济社会资源尤其是旅游资源、相关产业、生态环境、公共服务、体制机制、政策法规、文明素质等进行全方位、系统化的优化提升，实现区域资源有机整合、产业融合发展、社会共建共享，以旅游业带动和促进经济社会协调发展的一种新的区域协调发展理念和模式。

全域旅游是一种新的发展理念，是站在更高层面上看待旅游业发展的理念，是以旅游业为优势产业带动社会经济全面发展的理念，也是以旅游业为深化改革动力产业的理念。由于是更高层次的发展理念，就必须站在全局角度看待旅游业，这对地方发展全域旅游提出了更高的要求。因此，要地方党政一把手亲自抓旅游业发展，而不能把旅游业作为一个简单的产业部门，继续由旅游局小马拉大车。

全域旅游是一个地方社会经济全面发展的全新模式，是把旅游业作为优势产业整合地方各相关产业的发展模式，并非旅游业与其他产业的简单低层次联合。因此，要促进以旅游业为优势产业并整合相关产业的落实，就必须建立更高层次的组织体系，就必须组建类似旅游委这样更具统合职能的部门，以实现体制、机制上的保障。

全域旅游是管理制度的全面创新。有了一把手挂帅和旅游委建立的体制、机制保障后，最需要突破的是一些制度层面的桎梏。笔者最近在地方调研中发现，为了实现厕所革命，某地租用商业门脸房改建厕所。有人对此提出批评，如此多花了多少钱云云。我想说的是，一些地方现有管理制度连多建一个厕所都不能满足，城市规划长期以来是按照常住人口来计算公共服务供给的，根本不能满足旅游业大发展的需要，在这个问题上是改那些不合时宜的制度，还是削足适履适应这个制度？地方租用商业门脸建厕所是对现有制度最深刻的批判，也是一种无可奈何之举。从深化改革带动全局的角度看，只有地方各显神通，采取各种手段挑战不可合理的制度，才有可能为自上而下的改革奠定基础。

全域旅游是旅游业自身系统化、优质化的全面提升，包括旅游公共服务的全面提升，旅游产品质量的全面提升，旅游服务质量的全面提升，旅游市场开发的全面提升，旅游文化质量的全面提升等等。同时也是对旅游者的更高要求，是旅游过程文明化的全面提升。

全域旅游并非全面开花。全域旅游不能遍地开发，全域旅游是旅游业为优势产业地区，或旅游业具有成为优势产业潜力的地区创先发展的模式，而不是任何地区都发展的模式；全域旅游并非全空间旅游，不是把一个创建全域旅游的地区全面建成景点，更不是不要传统景点；全域旅游要契合地方的实际，以地方的特色为核心，而不能再搞同质化的重复建设；全域旅游要注重体制机制的建设，而不能简单把大量投资、大干快上作为重点；全域旅游是要调动社会各方面的力量共同促进旅游业的发展，特别应注重调动市场的力量，而不能简单化地将政府大量投资造成投资泡沫。

总之，要把全域旅游放在中国深化改革的大背景下去认识，要把全域旅游放在旅游业引领带动社会经济全面发展的角度去认识，从2009年的国务院41号文件提出把旅游业建设成为国民经济的战略性支柱产业，到2014年国务院31号文提出旅游业深化改革的若干意见，再到全域旅游的提出，有着深刻内在联系、一脉相承的思想内涵。